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学习贯彻问责条例 | 准确把握党内问责与监察问责的关系

发布日期:2019-09-29     浏览量:103

   新修订的《中国共产党问责条例》(以下简称《问责条例》)对党内问责工作的原则、程序、方式等作出进一步规范和完善,是党内问责工作的基础性法规。《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)第六条、第十一条和第四十五条对监察问责的主体、对象、情形等作出规定,是监察问责工作的基本依据。为进一步做深做实做细问责工作、有效发挥问责利器作用,现结合工作实践和典型案例,就如何准确把握党内问责与监察问责的关系,推动两者贯通协调、有序衔接问题作粗浅探讨。

  一、准确把握党内问责与监察问责关系

  党内问责和监察问责是问责制度的两大重要组成部分,既贯彻落实了习近平总书记“有权必有责、有责要担当、失责必追究”的要求,也体现了党内监督和国家监察的有机统一,但二者又有区别。

  从适用对象上看,《问责条例》第四条、第五条规定,问责对象是党组织和党的领导干部。因此,党内问责主要针对党组织和党的领导干部不履行或不正确履行职责而进行责任追究。《监察法》第三条规定“各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关,……依照本法对所有行使公权力的公职人员进行监察”,以及第十一条第三项规定“对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责”。因此,监察问责的侧重点在于追究在行使公权力过程中领导人员的履行职责不力、失职失责问题。从适用对象上看,党内问责的对象为党组织和党的领导干部,而监察问责既涵盖了党员领导干部,又包含了非党员领导干部,但仅限于行使公权力的领导干部个人。可见,在问责的对象上二者既有重叠部分,又各有侧重、相互补充,但都突出针对领导干部这个“关键少数”群体开展问责。

  从问责主体上看,《问责条例》第四条明确指出,党内问责的主体包括党委(党组)、纪委或纪委派驻(派出)机构以及党的工作机关。《监察法》第十一条第三项将“对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责”明确列为监察委员会的处置职责之一,第四十五条第三项进一步将“对不履行或者不正确履行职责负有责任的领导人员,按照管理权限对其直接作出问责决定,或者向有权作出问责决定的机关提出问责建议”列为监察机关的处置方式之一,可见,监察问责的主体是监察机关或者有权作出问责决定的机关,突出了监察机关的主体地位。综上,在纪委监委合署办公的体制下,对于党的领导干部失职失责问题,纪委在履行好监督专责的情况下,协助同级党委开展党内问责,同时也可由监委根据实际情形直接实施监察问责,使执纪执法贯通起来形成有机统一的整体,构筑起完善的国家监督体系。

  从问责方式上看,《问责条例》第八条明确规定,党内问责对党组织的问责方式包括检查、通报、改组;对党的领导干部的问责方式包括通报、诫勉、组织处理、纪律处分。相较修订前,删除情形限定,使其适用范围更广,更有利于日常监督。监察问责的方式虽然在《监察法》中没有具体列出,但在《公职人员政务处分暂行条例》第十七条中予以明确,即监察机关可以依据或参照《问责条例》《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》等规定,按照管理权限作出通报批评、诫勉、停职检查、责令辞职等问责决定,或者向有权作出问责决定的机关提出降职、免职等问责建议。

  二、推动两者贯通协调、有序衔接的探索与实践

  从问责主体、对象、情形等方面综合来看,党内问责和监察问责相辅相成、有机统一,但二者在一定程度上又存在竞合关系,在实践中应当如何适用、如何协调、如何衔接,以实现问责功能的最大化,笔者认为宜从两个方面进行考虑。

  首先,从适用性来看。《监察法》的监察对象是所有行使公权力的公职人员,是行使公权力时应当遵循的法律底线,作为行使公权力的党员领导干部也必须遵从,也就是说,监察问责可以适用于党员领导干部。在实践中,应综合考虑问责对象的身份、失职失责情形、问题性质、问责效果等方面情况,决定适用党内问责还是监察问责;对党内无职务却有行政职务的领导人员可以考虑侧重开展监察问责;对于履行公职的非党员领导人员,则应依据《监察法》第十一条、第四十五条,直接开展监察问责。比如,在2018年12月,北京市某大学土木建筑工程学院实验室发生爆燃,造成3名学生遇难,6名相关责任人分别受到党内、监察“双问责”。其中,学院党委书记马某作为学院实验室安全工作的第一责任人,履行全面从严治党主体责任不力,受到党内严重警告处分;学院院长、副院长等5名相关责任人(其中非党员3人)因履行日常监管责任不到位、制度建设不完善、工作严重失职等问题被追究领导责任,受到记过、降级等政务处分。

  其次,从纪法衔接方面来看。党的领导干部履行管理、监督职责不力,管党治党不力,职责范围内发生严重事故、事件,造成重大损失或者恶劣影响情节较重的,对负有主要领导责任的班子主要负责人和直接主管的班子成员,在采取第三种形态给予党纪重处分或者重大职务调整的同时,也应给予相应的政务处分,从而实现党内问责与监察问责同向发力、党纪国法双施双守,以强力追责问责倒逼责任落地落实落细。比如,自2009年7月起,某国企二级企业下属公司擅自以企业管理委员会、企业监督委员会领导企业经营管理,长期脱离上级党组织领导和监督,党的领导虚化,党的建设缺失,管党治党不力,经营管理失管失控。该二级企业主管领导被给予撤销党内职务处分和政务撤职处分“双问责”。(北京市纪委监委党风政风监督室主任 肖飒)


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